국민투표운동 가능한 사람과 단체는 누구인가? 제한 대상과 위반 시 처벌 정리

국민투표가 실시되면 관련 사안에 대한 찬성·반대 의견이 사회적으로 활발하게 표출됩니다. 하지만 모든 사람이, 모든 단체가 같은 방식으로 국민투표운동을 할 수 있는 것은 아닙니다. 「국민투표법」은 국민투표운동의 개념을 정리하는 동시에, 운동을 할 수 없는 사람과 단체를 명확히 제한하고 있습니다.

실무적으로는 ‘이 발언이 단순 의견 표명인지, 국민투표운동인지’부터 먼저 구분해야 하며, 공무원·공공기관·각종 단체는 특히 법 위반 여부를 세심하게 살펴야 합니다.

1. 국민투표운동이란 무엇인가?

「국민투표법」 제22조에 따르면, 국민투표운동이란 국민투표의 대상이 되는 사항에 관해:

찬성하게 하거나
반대하게 하거나
여러 가지 사항 중 하나를 지지하게 하는 행위

를 말합니다.

반면, 국민투표의 대상이 되는 사항에 관한 단순한 의견 개진 및 의사표시는 국민투표운동으로 보지 않습니다.

실무상 구분 포인트

국민투표운동에 해당할 가능성이 큰 경우: 특정 안건에 대해 투표 참여자에게 찬반 또는 선택을 유도하는 경우
국민투표운동이 아닐 수 있는 경우: 사안에 대한 개인적 견해를 일반적으로 밝히는 수준의 표현

즉, 같은 발언이라도 행위의 목적과 방식에 따라 법적 평가가 달라질 수 있습니다.

2. 국민투표운동을 할 수 없는 사람

「국민투표법」 제24조는 다음 사람들의 국민투표운동을 금지합니다.

2-1. 투표권이 없는 사람

「국민투표법」 제9조 및 제11조에 따라 투표권이 없는 사람

2-2. 국가공무원과 지방공무원

「국가공무원법」 제2조에 따른 국가공무원
「지방공무원법」 제2조에 따른 지방공무원

다만, 「정당법」 제22조제1항제1호 단서에 따라 정당의 당원이 될 수 있는 공무원은 제외됩니다. 단, 국회의원과 지방의회의원 외의 정무직공무원은 제외 대상이 아닙니다.

2-3. 선거관리위원회 위원 등

각급 선거관리위원회 위원
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 교육위원회의 교육의원

※ 다만, 교육의원 관련 부분은 2026년 6월 30일까지 유효합니다[「국민투표법」 부칙 제2조(법률 제21449호, 2026. 3. 6. 개정)].

2-4. 기타 법령상 공무원 신분을 가진 사람

다른 법령에 따라 공무원의 신분을 가진 사람

2-5. 공공기관, 협동조합, 지방공기업 등의 상근 임직원

「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제3호에 해당하는 기관 중 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있는 기관(한국은행 포함)의 상근 임원
「농업협동조합법」·「수산업협동조합법」·「산림조합법」·「엽연초생산협동조합법」에 따라 설립된 조합의 상근 임직원과 중앙회장
「지방공기업법」 제2조에 따른 지방공사와 지방공단의 상근 임원

2-6. 사립학교 교원, 예비군 간부 등

「정당법」 제22조제1항제2호에 따라 정당의 당원이 될 수 없는 사립학교의 교원
예비군 중대장급 이상의 간부

2-7. 지역·민간단체의 일부 직위

통·리·반의 장
읍·면·동주민자치센터에 설치된 주민자치위원회 위원

여기서 주민자치센터는 명칭과 관계없이, 읍·면·동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 따라 설치된 각종 문화·복지·편익시설을 총칭합니다.

2-8. 특정 시민단체의 상근 임직원 및 대표자

「바르게살기운동조직 육성법」에 따른 바르게살기운동조직
「새마을운동조직 육성법」에 따른 새마을운동조직
「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」에 따른 한국자유총연맹
위 단체 등의 상근 임직원 및 대표자(시·도조직 및 구·시·군조직 포함)

2-9. 선박의 선장

선상투표신고를 한 선원이 승선하고 있는 선박의 선장

3. 국민투표운동을 할 수 없는 단체

「국민투표법」 제25조는 기관·단체 명의 또는 대표 명의의 국민투표운동을 금지합니다. 금지 대상은 다음과 같습니다.

3-1. 국가·지방자치단체

국가
지방자치단체

3-2. 정부 지분이 높은 공공기관

「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제3호에 해당하는 기관 중 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있는 기관(한국은행 포함)

3-3. 협동조합과 중앙회

「농업협동조합법」·「수산업협동조합법」·「산림조합법」·「엽연초생산협동조합법」에 따라 설립된 조합
위 조합의 중앙회

3-4. 지방공사와 지방공단

「지방공기업법」 제2조에 따른 지방공사와 지방공단

3-5. 사적 모임

향우회
종친회
동창회
산악회 등 동호인회
계모임 등 개인 간의 사적 모임

3-6. 특정 국민운동 단체

「바르게살기운동조직 육성법」에 따른 바르게살기운동조직
「새마을운동조직 육성법」에 따른 새마을운동조직
「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」에 따른 한국자유총연맹

3-7. 법령상 정치활동·선거관여 금지 단체

법령에 따라 정치활동이나 공직선거에의 관여가 금지된 단체

3-8. 구성원의 과반수가 제한 대상인 단체

구성원의 과반수가 투표운동을 할 수 없는 사람으로 이루어진 기관·단체

4. 위반 시 제재는 어떻게 되나?

국민투표운동을 할 수 없는 사람이 국민투표운동을 하거나, 하게 한 경우에는 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금에 처해집니다(「국민투표법」 제114조제4항제2호).

국민투표운동을 할 수 없는 단체가 그 명의 또는 대표 명의로 운동을 하거나, 하게 한 경우에도 동일한 형사처벌이 적용됩니다.

실무상 유의점

직접적인 홍보물 배포뿐 아니라, 행사 개최·성명 발표·조직적 지지 요청도 문제 될 수 있습니다.
단체 이름으로 게시글을 올리거나 공식 입장을 내는 경우, 명의 사용 자체가 쟁점이 될 수 있습니다.
공무원이나 공공기관 임직원은 개인 계정이라도 표현 방식에 따라 오해를 살 수 있으므로, 사전 점검이 필요합니다.

5. 실무적으로 어떻게 판단해야 하나?

국민투표운동 해당 여부는 보통 다음 순서로 점검하면 이해가 쉽습니다.

체크리스트

대상 사안이 국민투표 대상인지 확인
찬성·반대·특정 안 지지 유도가 있는지 확인
행위 주체가 제한 대상인지 확인
개인 의견 표명인지, 조직적 운동인지 확인
단체 명의 또는 대표 명의 사용 여부 확인

6. 자주 묻는 질문(FAQ)

Q1. 단순히 찬반 의견을 말하는 것도 국민투표운동인가요?

아닙니다. 「국민투표법」 제22조는 단순한 의견 개진 및 의사표시는 국민투표운동으로 보지 않는다고 규정합니다. 다만, 특정 방향의 지지를 적극적으로 유도하면 국민투표운동으로 평가될 수 있습니다.

Q2. 공무원은 개인 자격으로도 국민투표운동을 할 수 없나요?

「국민투표법」 제24조는 국가공무원과 지방공무원의 국민투표운동을 금지합니다. 다만, 법에서 예외로 정한 공무원은 제외될 수 있으므로 소속·지위별로 별도 확인이 필요합니다.

Q3. 단체 명의가 아니면 괜찮나요?

단체 명의뿐 아니라, 대표 명의로 하는 국민투표운동도 금지됩니다. 또한 제한 대상 단체의 대표자와 임직원 또는 구성원도 포함될 수 있어 주의가 필요합니다.

7. 정리

국민투표운동은 국민투표 대상 사안에 대해 찬성·반대 또는 특정 안 지지를 유도하는 행위입니다. 그러나 법은 국민투표운동을 할 수 없는 사람과 단체를 폭넓게 제한하고 있으며, 위반 시 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금이라는 형사처벌이 가능합니다.

따라서 공무원, 공공기관, 협동조합, 지방공기업, 특정 시민단체, 사적 모임 등은 국민투표 관련 표현이나 활동을 하기 전에 주체 적격과 명의 사용 여부를 먼저 확인하는 것이 안전합니다.

실무에서는 “말할 수 있느냐”보다 “어떤 방식으로, 누구 명의로, 어떤 목적을 가지고 하느냐”가 핵심입니다.

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